2001 - 2005 / Совет Европы, Семь дорог в будущее
«2001 - 2005 / The Council of Europe, seven paths for future action» - Russian version
 С 1989 года история Европы ускорила свой ход. Падение
Берлинской стены было не просто политическим потрясением - оно стало финальным
аккордом ХХ века и, обогнав календарь, возвестило о наступлении третьего
тысячелетия.
С этого момента Европа получила возможность строить
планы демократического будущего для всего континента, но вскоре оказалось, что
новая жизнь не только не избавит ее от опасностей и не разрешит былых
противоречий, но и создаст новые очаги напряженности.
Буквально за несколько лет направление и
результативность деятельности Совета Европы сильно изменились. Став Советом
«Большой Европы», он сосредоточил все усилия на стимулировании процесса
демократических перемен, на оказании государствам всей Европы помощи в
установлении или восстановлении верховенства закона, в коренной перестройке
законодательной и правовой системы. Одной из главных его забот стала защита
меньшинств, статус которых - в этом постоянно меняющемся калейдоскопе государств
и народов - служит источником напряженности и конфликтов.
Десять лет спустя Совет Европы подошел к поворотному
моменту в своем развитии. Оказав помощь в становлении демократии новым
государствам, возникшим на развалинах социалистической системы, он приступает к
налаживанию новых партнерских связей, к сотрудничеству на новых направлениях на
равноправной основе с этими же государствами, которые теперь стали полноценными
членами организации.
В рамках этого процесса Совет Европы намерен
осуществлять мониторинг в отношении тех государств, где правовое государство еще
не окрепло, добиваясь того, чтобы они в полной мере соблюдали новые стандарты.
Оказавшись перед необходимостью выполнения важнейшей задачи - построения Европы
на фундаменте единых ценностей, он нуждается в полном доверии и поддержке
государств-членов. Сегодня Совет готов взяться за решение этой проблемы и за
выполнение масштабной задачи по формированию общеевропейского общественного
уклада. В наши дни, когда Европейский Союз только приступает к историческим
переговорам о приеме новых членов, Совет Европы уже готов сделать столь
необходимый дополнительный вклад в укрепление верховенства закона и обеспечение
уважения человеческой личности на всем европейском континенте.
Но организация не может встретить этот вызов в
условиях нехватки ресурсов, поэтому мы обязаны, не теряя времени, привести их в
соответствие с нашими далеко идущими планами. Семь путей в будущее - это наш
вклад в построение «Большой Европы». Во имя успеха этого созидательного проекта
нам необходимо заручиться решительной поддержкой всех наших
государств-членов.
Генеральный Секретарь Совета Европы, Вальтер ШВИММЕР
1. Утверждение
демократических принципов через усиление политического воздействия Совета
Европы
Цель, провозглашенная в статье 1 Устава Совета Европы
- достижение «большего единства между его членами во имя осуществления идеалов и
принципов, являющихся их общим достоянием» - сегодня актуальна как никогда.
Разумеется, с 1949 года Совет Европы претерпел глубокие изменения. Но именно в
период после 1989 года, когда число его членов возросло с 23 до 44 стран, он
превратился в крупнейшую общеевропейскую организацию. Процесс расширения
является воплощением концепции истинно демократической Европы, выдвинутой
Уинстоном Черчиллем в его знаменитой речи в 1946 году.
Будучи по сути организацией общеевропейской - в силу
универсального характера своих уставных полномочий, Совет Европы по самой своей
природе является организацией политической. В 1989 году он приступил к решению
новой, исторической задачи: к построению «Большой Европы без разделительных
линий». Генеральный Секретарь в полной мере осознает постоянно возрастающую
политическую роль Организации и, безусловно, стремится укреплять ее,
сосредотачивая внимание ее обоих уставных органов - Комитета Министров и
Парламентской Ассамблеи - на новых политических проблемах, встающих перед ними.
Секретариат, который является «мозговым центром» Организации, обеспечивает
преемственность и эффективность ее новых политических инициатив.
Выполнение первоочередной задачи Совета Европы по
укреплению демократических принципов зависит не только от наличия
соответствующих законов и государственных институтов. Новые проблемы охватывают
гораздо более широкую сферу. Концепция утверждения и восстановления демократии
(постконфликтная деятельность на Балканах, деятельность по сдерживанию резко
увеличевшегося числа нарушений прав человека) теперь согласуется с более широким
пониманием самой демократии с учетом философских, научных, социальных,
образовательных и культурных аспектов. Вот некоторые из рассматриваемых
вопросов: этические проблемы новых технологий и факторы, несущие потенциальную
угрозу правам личности, новые виды преступности, защита культурного
многообразия, деятельность по борьбе с социальным отчуждением. Подход ко всем
этим вопросам должен быть сбалансированным, обеспечивающим соблюдение принципа
равенства государств - членов Совета Европы и строиться на участии всех -
министров, парламентариев, местных и региональных выборных представителей,
государственных служащих, специалистов , а также гражданского
общества.
Секретариат призван мобилизовать все имеющиеся в
Европе ресурсы для поддержки работы Совета. Он также будет стремиться развивать
на повседневной основе сотрудничество между государствами-членами, улаживать
разногласия, предотвращать и разрешать конфликты, проявляя при этом уважение к
специфическим особенностям и соблюдая суверенитет каждого
государства.
2. Формирование в Европе
единого пространства соблюдения прав человека
Во многом благодаря Европейской конвенции о правах
человека Совет Европы известен прежде всего своей работой в правозащитной сфере.
Укреплению этой функции послужит реформа Европейского Суда по правам человека и
изменение характера межправительственной деятельности по решению все новых
проблем, возникающих в этой области.
Методы работы Европейского Суда по правам человека
будут коренным образом пересмотрены. Это необходимо сделать в силу различных
причин: роста числа поступающих жалоб, подачи заявлений о новых разновидностях
нарушений, принятия ЕС своей собственной Хартии основных прав человека. Суд
должен сохранить свою эффективность, и этот вопрос имеет жизненно важное
значение для Совета Европы в целом. В рамках этого процесса Комитет Министров
должен добиваться того, чтобы государства-члены в обязательном порядке приводили
свои законы и практику в соответствие с решениями Суда.
Развитие правозащитных функций Совета не может просто
ограничиваться реформированием Суда. Его правозащитная система включает в себя
обширный набор стандартов и контрольных механизмов, но результативность его
работы следует повышать путем обновления методов его деятельности, наращивания
его возможностей по решению проблем, связанных с расширением членского состава
Совета Европы, и обеспечения быстрой практической отдачи от его деятельности и
решений (в том числе по рассматриваемым в Суде делам). Комиссар Совета Европы по
правам человека мог бы играть более существенную роль в деле поддержки
национальных программ, побуждая государства-члены к принятию превентивных мер
или к совершенствованию имеющихся у них правовых механизмов.
Межправительственная деятельность по защите и
утверждению прав человека должна быть переосмыслена и переориентирована на новые
приоритеты. Главными из этих приоритетов являются следующие: борьба с серьезными
и массовыми нарушениями прав человека; отмена смертной казни в военное время, а
также в мирное - и не только на практике, но и в законодательстве; запрещение
дискриминации вообще путем введения в действие Протокола № 12 к Европейской
конвенции о правах человека. Еще одним первоочередным направлением работы станет
развитие программ правового сотрудничества, призванных обеспечивать верховенство
закона, поддерживать правовые реформы в государствах-членах, выводить защиту
личных данных на уровень новейших технологий и содействовать разработке новых
специализированных протоколов к Конвенции о биомедицине.
3. Развитие демократических
стандартов - и обеспечение их соблюдения государствами
Главная задача Совета Европы состоит в защите и
утверждении норм и принципов подлинного демократического общества, в котором
уважается человек и его права. Вся его работа должна быть сосредоточена на
политической деятельности и практическом сотрудничестве на этом направлении. Не
достаточно только принимать конвенции и предлагать их государствам для
подписания. Помимо этого, Совет должен оказывать этим государствам необходимую
помощь в их применении на практике и, опираясь на различные контрольные
механизмы, наблюдать за их выполнением.
Помимо Европейского Суда по правам человека, защиту
прав человека гарантирует еще целый ряд норм и существующих надзорных органов. В
их число входят Европейская Социальная хартия, Европейская конвенция по
предупреждению пыток, Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств и
Европейская комиссия против расизма и нетерпимости.
Организации необходимо постоянно корректировать
выполнение своей нормообразующей функции в соответствии с теми новыми
проблемами, которые возникают из-за недоработок в законодательстве или практике
его реализации государствами-членами. Это является одной из основных задач - для
самого Совета и для его структур межправительственного
сотрудничества.
Совет Европы должен помогать государствам-членам в
соблюдении своих стандартов и принципов, и он должен быть способен делать это
эффективно. Комитет Министров и Парламентская Ассамблея учредили для этой цели
особые механизмы. Работа нормообразующих органов Совета (Европейского Суда по
правам человека, Конгресса местных и региональных властей Европы, Европейской
комиссии против расизма и нетерпимости, Европейского комитета по предупреждению
пыток) и его структур межправительственного сотрудничества, безусловно, принесет
пользу в этой области. Нельзя не сказать, что эффективность оказания помощи и
осуществления надзора повысится, когда результаты оценки (в том числе
мониторинга, проводимого Комитетом Министров) будут систематически
обнародоваться.
И последнее: контроль за соблюдением стандартов
Совета Европы - не процесс ради процесса, а инструмент, направленный на
изыскание единых решений общих проблем.
4. Удовлетворение чаяний
европейцев путем реализации проектов на местном уровне
Будучи международной политической организацией, Совет
Европы обязан стремиться к тому, чтобы откликаться на наиболее насущные заботы
европейцев, и проводимые им для этой цели многолетние, многодисциплинарные
проекты помогают повысить результативность его работы. В итоге Совет должен
стать таким, чтобы с ним мог отождествлять себя каждый европеец.
Его проекты должны быть посвящены таким крупным
социальным вопросам, как создание и надлежащее функционирование полноценных
демократических институтов (включая учреждение кодекса поведения выборных
представителей и государственных должностных лиц), новые факторы, представляющие
угрозу для прав человека, новые разновидности преступности, связанные с
кризисными ситуациями, торговля людьми и сексуальная эксплуатация, новые
технологии и т.д., защита меньшинств и борьба с нетерпимостью, защита свободы и
безопасности людей, особенно детей и уязвимых групп населения, а также борьба с
коррупцией и организованной преступностью.
В силу масштабности этой задачи действенность работы
Совета Европы может снизиться. Необходимо добиваться правильного баланса между
различными видами деятельности, чтобы, с одной стороны, они обогащали друг
друга, а с другой - не конкурировали друг с другом в борьбе за неизбежно
ограниченные ресурсы. Именно поэтому необходим горизонтальный,
многодисциплинарный подход. Число проектов будет безусловно ограниченным, а
ресурсы - направляться туда, где они могут в кратчайшие сроки принести
практический результат. Как правило, проекты должны основываться на
межпарламентском и межправительственном сотрудничестве, на партнерских связях
между местными и региональными органами власти, на широком участии гражданского
общества.
В перспективе деятельность Совета Европы будет
развиваться в четырех основных областях: права человека (реформирование Суда и
новые приоритеты); демократия (подготовка и принятие «Великой хартии»
европейской демократии); культурное многообразие (реформирование и
демократизация образования, использование возможностей культуры для
предотвращения конфликтов при сохранении многообразного наследия
государств-членов); социальная сплоченность (доступ к здравоохранению и
социальному обеспечению, профилактика социального отчуждения, защита беженцев и
мигрантов, внедрение минимальных стандартов социального обеспечения и т.д.). Все
это станет частью активизации усилий по распространению стандартов Совета и
установлению верховенства закона во всех государствах-членах.
В целях усиления общественного резонанса этих
новаторских проектов будет осуществляться их полномасштабное пропагандистское и
информационное обеспечение.
5. Оценка результатов
проектов и мероприятий с целью повышения их реальной отдачи
Возможности Совета Европы по установлению новых
стандартов и контролю за соблюдением действующих конвенций требуют регулярной
оценки.
Деятельность на местном уровне и многостороннее
сотрудничество - это две стороны одной медали. Они дополняют друг друга и вносят
вклад в общий успех работы Совета. Нового в этом ничего нет: даже для старейших
государств-членов межправительственное сотрудничество всегда предполагало
деятельность на местах, и именно так на деле реализуются «страсбургские
стандарты».
Благодаря полувековому опыту межправительственного и
межпарламентского сотрудничества Советом Европы наработан уникальный опыт в деле
установления стандартов, разработки программ и нахождения решений широкого
спектра юридических и социальных проблем. В то же время недавно обретенное
Советом общеевропейское измерение и расширение его роли открывают новые
перспективы, выявляют новые потребности и запросы, заставляют принимать на
вооружение более современные подходы и методы работы (примером чему служит
открытие новых представительств и информационных офисов).
Эти изменения должны облегчить процесс оценки работы
Совета и ее результатов на местах. Вслед за совершенствованием методов работы
должна быть радикально пересмотрена нынешняя система межправительственных
комитетов, в частности, в том, что касается круга их полномочий, периодичности
заседаний, а возможно - и слияния некоторых из них. Необходимо изучить
возможность перехода на совместное управление программами сотрудничества,
расширив роль отраслевых министерств (и конференций министров) в процессе
принятия решений (и в вопросах финансирования).
Расширение процесса оценки призвано облегчить задачу
выявления наиболее эффективных инициатив. Здесь следует отметить, что там, где
это возможно, частичные соглашения и расширенные частичные соглашения создают
более гибкую основу для сотрудничества в областях, являющихся новыми или
представляющих интерес лишь для ограниченного числа государств-членов (например,
сотрудничество в Средиземноморье).
6. Налаживание более тесных
рабочих связей с Европейским Союзом, ОБСЕ и Организацией Объединенных
Наций
Совет Европы должен развивать и переводить на
институциональную основу активные партнерские связи в юридической и политической
сфере с Европейским Союзом, Организацией по безопасности и сотрудничеству в
Европе, Организацией Объединенных Наций и ее специализированными
учреждениями.
Уже проводятся и должны получить продолжение
совместные проекты с Европейской комиссией (Европейский год языков в 2001 году)
и программы сотрудничества со странами, находящимися на переходном этапе.
Чрезвычайно желательно присоединение Европейского Союза к частичным соглашениям
и договорам Совета Европы, в частности, к Европейской конвенции о защите прав
человека. Необходимо сделать все, чтобы решения Европейского Союза и Совета
Европы прямо или косвенно не входили в противоречие друг с другом, особенно
после принятия Европейским Союзом целого ряда новых документов, таких, например,
как Хартия основных прав человека. В целом, одним из важнейших направлений
работы Совета Европы являются политические шаги навстречу заключению соглашения
о партнерстве, которое создало бы институциональную основу для сотрудничества с
Европейским Союзом.
ОБСЕ и Совет Европы выполняют взаимодополняющие
функции. Тем не менее, есть очевидная необходимость в прояснении и укреплении
отношении между этими двумя организациями: обе они активно занимаются вопросами
демократии и прав человека, но отличаются друг от друга не только методами
работы, организационной структурой, членским составом, но главное - теми
юридическими и политическими обязательствами, которые принимают на себя их
государства-члены. Хотя ОБСЕ, обладает, безусловно, более широкими возможностями
для разрешения кризисов на местах, Совет Европы, во многом благодаря наличию у
него целого набора стандартов и обширного экспертного потенциала, несомненно,
занимает передовые позиции в сфере долгосрочного сотрудничества, предотвращения
конфликтов и послекризисного урегулирования. Обмен информацией и координационные
совещания на уровне руководства и на местах могли бы помочь обеим организациям
использовать имеющиеся и потенциальные возможности объединения их усилий,
учитывая при этом особенности их компетенции и «ноу-хау». «Единый каталог форм
сотрудничества», подписанный 12 апреля 2000 года Генеральными Секретарями обеих
организаций, создает прекрасную основу для реального, наполненного новой жизнью
партнерства.
Между Советом Европы и Организацией Объединенных
Наций продуктивные отношения существуют уже много лет. Совет Европы должен в
полной мере использовать свой статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН.
Постоянное присутствие в Нью-Йорке станет залогом будущего более тесного
сотрудничества с Организацией Объединенных Наций.
7. Активизация политического
взаимодействия с государствами-наблюдателями
Совет Европы должен поощрять усилия по более тесному
сотрудничеству с государствами-наблюдателями. Наглядными примерами такого
взаимодействия могут послужить отмена правовых положений о смертной казни в
мирное и военное время не только в государствах-членах, но и всеобщее запрещение
дискриминации посредством введения в действие Протокола № 12 к Европейской
конвенции о защите прав человека.
В интересах утверждения прав человека и более полного
соблюдения стандартов Совета Европы Организации следует предложить свое
содействие государствам-членам, кандидатам и наблюдателям в тех областях, где
его особый опыт получил всеобщее признание: судебная и конституционная реформа
(во взаимодействии с Европейской комиссией за демократию через право), местная
демократия и профессиональная подготовка сотрудников судебной системы,
прокуратуры, правоохранительных органов и т.д.
Совет Европы: на передовом
крае защиты общечеловеческих ценностей на всем континенте
Совет Европы - это европейская межправительственная
организация, созданная в 1949 году по инициативе ведущих западноевропейских
лидеров, которые были твердо намерены сделать все, чтобы «третья европейская
гражданская война» не омрачила вторую половину двадцатого столетия. С января
2001 года Совет насчитывает сорок три государства-члена, своим постоянным
взаимодействием способствующих укреплению по всей Европе объединяющих их
ценностей: плюралистической демократии, прав человека, верховенства закона и
развития европейского культурного своеобразия, при сохранении многообразия и
социальной сплоченности.
Организационный комплекс с широким спектром задач
Диверсифицированная структура Совета Европы позволяет
ему точно ориентировать свою деятельность в широком спектре задач.
Межправительственное измерение Организации олицетворяет Комитет Министров, в
который входят министры иностранных дел всех государств-членов.
Воплощением ее межпарламентского измерения является
Парламентская Ассамблея, в которой представлены национальные парламенты и
различные составляющие их политические группы. Второй коллективный орган -
Конгресс местных и региональных властей Европы - объединяет местных и
региональных представителей, назначаемых государствами-членами.
Секретариат Совета Европы - постоянно действующий
орган Совета - имеет 1300 постоянных сотрудников и занимается исполнением
решений Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи и Конгресса местных и
региональных властей. Но этим его функции не исчерпываются: он также может
представлять свои предложения в органы, определяющие среднесрочную и
долгосрочную политику Организации.
Регулярный бюджет Совета составляет 163 млн.
евро.
В структуру Совета Европы входят еще три института:
Европейский Суд по правам человека, в который может обратиться любое лицо после
того, как им будут исчерпаны национальные средства правовой защиты, Европейский
банк развития, который ежегодно выделяет на социальные проекты кредиты на сумму
в 1,7 млрд. евро, и полтора десятка конференций отраслевых министров, что
отражает высокую оценку экспертного потенциала Совета в областях его компетенции
(правосудие, СМИ, образование, культура, местное самоуправление, равенство
полов, молодежь, социальное обеспечение и т.д.).
Обширный свод конвенций и
соглашений по защите прав человека
Под эгидой Совета Европы принято уже около 180
конвенций и соглашений. Хотя они охватывают широкий спектр, все они направлены
на совершенствование защиты прав человека. В их число входят:
- Европейская конвенция о защите прав
человека;
- Европейская конвенция по предупреждению пыток
и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания;
- Конвенция о правах человека и биомедицине
(Конвенция Овьедо);
- Конвенции о взаимной правовой помощи по
уголовным делам (экстрадиция, передача осужденных и т.д.) и Конвенции о
противодействии отмыванию денег и коррупции;
- Европейская социальная хартия;
- Европейский кодекс социального
обеспечения;
- Рамочная Конвенция о защите национальных
меньшинств;
- Европейская Хартия региональных языков или
языков меньшинств;
- Европейская Хартия местного
самоуправления;
- Рамочная Конвенция о трансграничном
сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными
органами власти;
- Европейская культурная
конвенция;
- Европейская Конвенция о признании
квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском
регионе;
- Конвенция о защите архитектурного наследия
Европы;
- Конвенция о сохранении дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе («Бернская конвенция»).
|
